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緬甸的民族挑戰需要憲政的改革

今年六月初在奈比多,緬甸協辦的《世界經濟論壇:第22回東亞論壇─緬甸的未來》,翁山蘇姬等人透過短片發表的簡報中,皆一致同意:緬甸邁向民主改革與經濟發展的道路上有推積如山的難題要面對,但最棘手的,莫過於根深且久遠的族群及宗教衝突。
 
緬甸境內共135支民族:6,000萬人口中70%左右為緬族(Bamar), 9%為撣族(Shan), 6%為克倫族(Karen),其他主要的少數民族如克欽族(Kachin)、華欽族(Chin)、若開族(Rakhine)、孟族(Mon)、克倫尼族(Karenni另稱Kaya克耶族)等;若從宗教來看,百分之九十為佛教徒,基督教徒和穆斯林則各佔百分之四。
 
緬甸的族群問題存在已久。1947年彬龍會議上,翁山蘇姬之父,翁山將軍與各族領導人達成歷史著名的《彬龍協議》;主旨為民族平等與自治、境內各邦自決,以及其後撣族和克倫尼族被英國給予脫離聯邦取得獨立地位的保障。該協議創建英國結束殖民後,緬甸聯邦獨立的根基。
 
但人數最多的緬族政治人物卻不支持這份協議。他們追求一元化的緬甸:單一的緬族文化和佛教信仰。五個月後翁山將軍慘遭緬人暗殺,《彬龍協議》從此被棄置。1962年,尼溫將軍發動軍事政變奪權,開啟緬族、佛教徒主導的軍政府獨裁統治;在他指示下,少數民族的人權遭嚴重侵犯,內戰一觸爆發。
 
1962年軍事政變到現在,緬甸不斷重演政府與少數民族簽署停戰協議卻又違反協議的劇碼。最顯著一次是2012年6月,當時緬甸已經進入改革歷程,與北部克欽邦之間長達17年的停戰協議卻再次被破壞(2013年5月才又簽訂另一份協議)。
 
即便歷史上出現許多停戰協議,至今卻都還無法成功牽線政治對話。和談的前提是去軍事化並遣將派駐關鍵地域的部隊撤離,最終透過制度面的解決方案,明確保障少數民族的權利。
 
族群對立的根本來自國內對於緬甸未來的兩種期待的衝突關係:第一是由佔多數的緬族人、佛教徒治理;第二則重拾「彬龍的精神」,在健全的聯邦體制下,各族得以享有平等與自治,並賦予各邦自決與政治自治的權利。
 
現行的憲法在理論上採行聯邦制度並建立地方議會,卻口惠而實不至:各邦議會首長仍由中央政府指派,議會並無實權,地方立法機構功能薄弱。再者,憲法確立的公民權被諸多資格限制削弱(例如:部分職位僅限由男性擔綱);緊急情況時相關權利執行也會被取消,而總統擁有無限上綱的權力來發布緊急情況。
 
部分少數民族呼籲簽訂《新彬龍協議》,擱置省邦脫離的問題,轉而聚焦於以下訴求:人權、平等、地方分權、政治和財政的自治以及實質的聯邦體制。
 
緬甸無疑需要落實聯邦制才能解決這些難題和確保改革能夠持穩。解決方案必須透過政治協商達成,並以制度化的方式維護少數族群的權利;少數族群能保留傳統領域,能夠共享開採當地自然資源而產生的利益境內以少數族群佔多數的各邦則應掌握政治與經濟面的自治,這些權利皆需確明規範於位階最高的憲法條文之中。
 
如同進行中的改革,要解決緬甸族群問題勢必不能逃避羅興亞穆斯林的地位。緬甸境內的穆斯林約80萬人,但根據1982年的公民權法,卻不被承認為境內135支少數民族之一;即便多數人已在緬甸居住好幾世代,他們仍無法享有公民權與其他基本人權,被聯合國認定為世界遭迫害最嚴重的少數族群之一。。自去年去年動亂在羅興亞省爆發後,上百人被殺,數萬人無家可歸。上週聯合國秘書長潘基文與印尼外交部長Natalegawa公開呼籲緬甸當局授予羅興亞人公民權,並採取行動盡快終結暴力。
 
只要極端愛國情緒無法消弭、羅興亞穆斯林身分地位問題不解決,任何進一步的衝突暴力將威脅的不僅是改革的成果,也將損害緬甸與鄰國的關係,其中又以東南亞國協(ASEAN)中穆斯林主導的馬來西亞和印尼為要,兩者對緬甸爭取2014年ASEAN主席有極大的影響力。現今的兩位領導者─總統Thein Sein與翁山蘇姬,都沒有正面回應族群衝突問題,使這個問題成為燙手山芋,備受爭議卻無力解決。
 
身為世界公民,我們不單體認到解決問題的重要性,更有義務將消息散播給緬甸人民和政府。只有當緬甸領悟族群平等和多元化是民主的核心時,國家推動的改革才有希望。而這個問題終究取決於緬甸政府是否願意實現這個願景。
 
 

新聞來源:http://thediplomat.com/2013/07/15/constitutional-reform-needed-for-myanmars-ethnic-challenges/
新聞編譯:林姝函/TOPS台北海外和平服務團 志工


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